为依法惩治非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇犯罪活动，维护金融市场秩序，最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2019〕1号，以下简称《解释》），自2019年2月1日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》的制定背景、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。

一、《解释》的制定背景与经过
全国人大常委会于1998年12月29日颁布了《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》，规定非法买卖外汇，扰乱市场秩序，情节严重的，依照非法经营罪定罪处罚。2009年2月28日刑法修正案（七）在刑法第二百二十五条第三项中增加了“非法从事资金支付结算业务”的情形，规定非法从事资金支付结算业务，扰乱市场秩序，情节严重的，以非法经营罪定罪处罚。有关刑事立法为依法惩治地下钱庄非法买卖外汇、非法从事资金支付结算业务犯罪活动提供了法律依据。
近年来，随着国内外经济形势的变化，恐怖主义犯罪国际化，走私犯罪和跨境毒品犯罪增加，以及我国加大对贪污贿赂犯罪的打击力度，从事非法资金支付结算业务、非法买卖外汇等涉地下钱庄犯罪活动日益猖獗，涉地下钱庄刑事案件不断增多。地下钱庄已成为不法分子从事洗钱和转移资金的最主要通道，不但涉及经济领域的犯罪，还日益成为电信诈骗、网络赌博等犯罪活动转移赃款的渠道，成为贪污腐败分子和恐怖活动的“洗钱工具”和“帮凶”，严重扰乱金融市场秩序，严重危害国家金融安全和社会稳定，必须依法予以严惩。与此同时，司法实践反映的具体定罪量刑标准尚不明确，一些法律适用问题存在争议，需要通过司法解释作出规定。
起草、制定《解释》历时近两年时间。最高人民法院刑三庭、最高人民检察院法律政策研究室经过深入调研论证和广泛征求意见，结合司法工作实际，制定了本《解释》。在起草《解释》过程中，先后多次组织召开专家论证会听取意见和建议，征求了全国法院系统、检察系统以及公安部、中国人民银行、国家外汇管理局等有关部门的意见，并征求了全国人大常委会法工委的意见，达成广泛共识。2018年9月17日最高人民法院审判委员会第1749次会议、2018年12月12日最高人民检察院第十三届检察委员会第十一次会议分别审议通过了《解释》。

二、《解释》起草中的主要考虑#
为确保《解释》的内容科学合理，符合刑法规定的原则和精神，能够切实解决司法实践中遇到的法律适用问题，在起草过程中，主要有以下几方面考虑：
第一，坚持罪刑法定原则。正确理解和把握立法精神，严格依法准确解释法律，是起草司法解释所坚持的首要原则。《解释》以刑法规定为依据，严格在刑法规定范围进行解释，对非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇犯罪行为的界定和确定的定罪量刑标准等内容，都没有超出刑法的规定范围，确保罪刑法定原则在司法实践中得到贯彻落实，确保无罪的人不受刑事追究。2
第二，坚持立足司法实际。立足司法实践，解决实际问题，是制定司法解释的出发点和落脚点。在起草《解释》过程中，就涉地下钱庄犯罪相关法律适用问题进行了深入调研，全面收集相关情况和案例，对存在的问题进行了系统梳理。在此基础上，坚持以问题为导向，结合司法实际，明确了非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇“情节严重”“情节特别严重”等具体的定罪量刑标准，以及一些有争议的法律适用问题，以便统一司法标准，统一法律适用，确保刑法得到正确实施。
第三，坚持宽严相济刑事政策。贯彻宽严相济刑事政策是制定司法解释一贯坚持的重要原则。《解释》在从严惩治涉地下钱庄刑事犯罪的同时，切实体现区别对待，分化瓦解犯罪分子，规定对于行为人符合定罪处罚标准，如实供述犯罪事实，认罪悔罪，并积极配合调查，退缴违法所得的，可以从轻处罚；其中犯罪情节轻微的，可以依法不起诉或者免予刑事处罚。同时切实贯彻认罪认罚从宽制度，规定符合刑事诉讼法规定的认罪认罚从宽适用范围和条件的，依照刑事诉讼法的规定处理，确保法律效果和社会效果的有机统一，更好地实现惩罚和预防犯罪的目的。
三、《解释》的主要内容
结合当前非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇刑事案件的特点和司法实践反映的突出问题，依照刑法、刑事诉讼法的规定，对非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇刑事案件的适用法律相关问题做了较为系统的规定。《解释》共十二个条文，大致可以归纳为如下七个方面的内容
（一）关于“非法从事资金支付结算业务”的认定问题
根据中国人民银行《支付结算办法》的规定，支付结算是指单位、个人在社会经济活动中使用票据、信用卡和汇兑、托收承付、委托收款等结算方式进行货币给付及其资金清算的行为。银行是支付结算和资金清算的中介机构。未经中国人民银行批准的非银行金融机构和其他单位不得作为中介机构经营支付结算业务，但法律、行政法规另有规定的除外。国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（1998年7月13日起施行）规定，未经中国人民银行依法批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。刑法修正案（七）对刑法第二百二十五条规定的非法经营罪作了进一步修改完善，规定非法从事资金支付结算业务，扰乱市场秩序，情节严重的，应认定为非法经营罪。
近年来，随着互联网金融的迅猛发展，支付结算方式发生很大变化，由于刑法没有明确资金支付结算的具体情形，司法实践中对非法从事资金支付结算业务的认定存在争议。从近年查处的涉地下钱庄犯罪案件看，非法从事资金支付结算业务，主要是不法分子通过设立空壳公司，采取网银转账等方式协助他人将对公账户非法转移到对私账户、套取现金等进行非法支付结算。结合司法实际和有关案例，《解释》第一条规定了虚构支付结算、公转私、套取现金和支票套现等三种“非法从事资金支付结算业务”情形，同时规定“其他非法从事资金支付结算业务的情形”作为兜底条款，以适应支付结算方式不断变化的需要。
1.关于虚构支付结算情形，即使用受理终端或者网络支付接口等方法，以虚构交易、虚开价格、交易退款等非法方式向指定付款方支付货币资金的。传统的信用卡套现行为，一般是指使用销售点终端机具（POS机）等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金的行为。为打击频繁出现的信用卡套现行为，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《信用卡管理司法解释》）第十二条规定：违反国家规定，使用销售点终端机具（POS机）等方法，以虚构交易、虚开价格、现金退货等方式向信用卡持卡人直接支付现金，情节严重的，应当依据刑法第二百二十五条的规定，以非法经营罪定罪处罚。
但随着互联网支付的兴起，支付结算的方式、方法发生了很大变化，支付方法包括但不限于POS机等终端机具，还包括其他各种受理终端和网络支付接口；套现的行为、方式也呈多样化，包括但不限于信用卡套现行为，还包括以各种非法方式向指定付款方支付货币资金的行为。据此，《解释》第一条第一项规定，使用受理终端或者网络支付接口等方法，以虚构交易、虚开价格、交易退款等非法方式向指定付款方支付货币资金的，属于“非法从事资金支付结算业务”情形。例如，有的不法分子购得多家可使用“蚂蚁花呗”支付的淘宝店铺，意图套现用户点击相应链接购买商品，并申请由“蚂蚁花呗”代为支付，用户在无真实商品交易的情况下点击确认收货并随即申请退货，行为人扣除手续费后将剩余款项转入套现用户的支付宝账户，从而完成套现。行为人通过网购平台套取贷记卡资金的行为就属于“非法从事资金支付结算业务”
需要注意的是，信用卡套现行为属于虚构支付结算行为的一种形式，本《解释》的规定属于一般规定，《信用卡管理司法解释》关于信用卡套现行为的规定属于特别规定，按照特别规定优于一般规定的原则，对于信用卡套现行为的认定适用《信用卡管理司法解释》，对于其他虚构支付结算行为的认定适用本《解释》。
2.关于“公转私”、套取现金情形，即非法为他人提供单位银行结算账户套现或者单位银行结算账户转个人账户服务的。实践中，不法分子通过设立空壳公司，开设大量对公账户和个人账户，假造业务往来，再通过“公转私”业务，采取网银转账等方式协助他人将对公账户非法转到对私账户、套取现金等进行非法支付结算。此类犯罪手法隐蔽、快速、交易量大，迎合了一些人非法转移资金、非法套现的需要。支付结算型地下钱庄主要就是这种情形，一方面非法为他人提供单位银行结算账户进行套现，另一方面非法为他人提供单位银行结算账户转个人账户服务，从中收取服务费。
3.关于支票套现情形，即非法为他人提供支票套现服务。该种情形是在没有实际交易的情况下，不法分子将他人开具的支票转到自己控制的账户，从而为他人提供现金，俗称“串票”或“支票串现金”。/
（二）关于“非法买卖外汇”的认定问题#
外汇是国家重要的经济资源，也是国家经济实力的体现。我国对外汇实行强制管理制度，严禁任何个人和单位实施有损外汇管理制度的违法犯罪活动，任何组织、个人在我国境内从事外汇买卖、结汇业务，必须获得国家外汇管理部门的许可并在指定场所进行。根据全国人大常委会《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》第四条第一款的规定，在国家规定的交易场所以外买卖外汇，扰乱市场秩序，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定定罪处罚。
根据《中华人民共和国外汇管理条例》第四十五条的规定，非法买卖外汇主要包括倒买倒卖外汇、变相买卖外汇等情形。实践中，地下钱庄非法买卖外汇主要有较为传统的以境内直接交易形式实施的倒买倒卖外汇行为和当前常见的以境内外“对敲”方式进行资金跨国（境）兑付的变相买卖外汇行为。倒买倒卖外汇，是指不法分子在国内外汇黑市进行低买高卖，从中赚取汇率差价。此类钱庄俗称为“换汇黄牛”。变相买卖外汇，是指在形式上进行的不是人民币和外汇之间的直接买卖，而采取以外汇偿还人民币或以人民币偿还外汇、以外汇和人民币互换实现货币价值转换的行为。资金跨国（境）兑付是一种典型的变相买卖外汇行为。跨国（境）兑付型地下钱庄，不法分子与境外人员、企业、机构相勾结，或利用开立在境外的银行账户，协助他人进行跨境汇款、转移资金活动。这类地下钱庄又被称为“对敲型”地下钱庄，即资金在境内外实行单向循环，没有发生物理流动，通常以对账的形式来实现“两地平衡”。现在多数地下钱庄的主要业务是资金跨国（境）兑付，导致巨额资本外流，社会危害性巨大，属重点打击对象。据此，《解释》第二条规定，实施倒买倒卖外汇或者变相买卖外汇等非法买卖外汇行为，扰乱金融市场秩序，情节严重的，以非法经营罪定罪处罚。
（三）关于“情节严重”“情节特别严重”的认定标准7
1.“情节严重”的认定标准"
最高人民法院于1998年出台的《关于审理骗购外汇、非法买卖外汇刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《非法买卖外汇司法解释》）第三条规定，非法买卖外汇二十万美元以上的（注：根据当时人民币对美元的利率计算，约相当于二百万元人民币），或者违法所得五万元人民币以上的，属于“情节严重”。最高人民检察院、公安部于2010年出台的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》第七十九条第三项规定，非法从事资金支付结算业务，数额在二百万元以上的，或者违法所得数额在五万元以上的，应以非法经营罪立案追诉。
《解释》第三条第一款规定，非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇，非法经营数额在五百万元以上的，或者违法所得数额在十万元以上的，应当认定为非法经营行为“情节严重”。主要基于以下两方面考虑：
一是经济社会发展状况。《非法买卖外汇司法解释》的数额标准是20年前制定的。我国经济社会已经发生巨大变化，人均GDP从1998年至2016年增长了7倍多（1998年为6859元，2015年为55413元）。鉴于此类犯罪属于经济犯罪，对此类犯罪的定罪量刑数额标准应与经济社会发展状况保持一定的适应性，适当提高数额标准有其客观社会基础
二是司法实践和案例数据。从判决案例情况看，大部分案件非法经营数额均在500万元以上。从国家外汇管理局对外发布的典型案例和提供的统计数据看，行政处罚统计数据显示，自2015年1月1日至2017年10月1日，共查处地下钱庄客户案件1700起，其中850起案件的涉案金额在13.4万美元以上，425起案件的涉案金额在55.5万美元以上。2017年7月通报了25例外汇违规案例，其中非法买卖外汇涉及6件，交易金额均在500万元以上。虽然国家外汇管理局目前只有针对地下钱庄交易对手（即地下钱庄的客户）的统计数据和案例，没有直接针对地下钱庄经营者的行政处罚，但可以通过对交易对手的行政处罚情况来判断地下钱庄经营者的经营数额，地下钱庄经营者的经营外汇交易额要远远大于交易对手的金额。
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同时考虑从严打击涉地下钱庄犯罪的需要，《解释》在规定数额标准的基础上，又规定了可以认定为“情节严重”的“数额+情节”的情形。改变过去单纯“计赃论罚”“唯数额论”的做法，注重数额之外其他情节在定罪量刑中的作用。参照有关司法解释的规定，数额按照纯数额标准的50%折算，结合地下钱庄犯罪的实际，《解释》第三条第二款规定了四种可以认定为“情节严重”的“数额+情节”的标准，即非法经营数额在二百五十万元以上，或者违法所得数额在五万元以上，且具有下列情形之一的，可以认定为非法经营行为“情节严重”
（1）曾因非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇犯罪行为受过刑事追究的；
（2）二年内因非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇违法行为受过行政处罚的；
（3）拒不交代涉案资金去向或者拒不配合追缴工作，致使赃款无法追缴的；
（4）造成其他严重后果的。“情节严重”的认定标准，符合我国经济社会发展状况和司法实践，充分体现了宽严相济刑事政策的精神，有利于突出打击重点，有效惩罚和预防涉地下钱庄刑事犯罪。
2.“情节特别严重”的认定标准
司法实践中，由于相关司法解释没有明确非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇“情节特别严重”的认定标准，导致适用法律存在困难。为从严惩处涉地下钱庄犯罪，参照有关司法解释的规定，《解释》按照“情节严重”数额标准的五倍确定“情节特别严重”的认定标准，并规定可以认定为“情节特别严重”的“数额+情节”的情形，即非法经营数额在二千五百万元以上或者违法所得数额在五十万元以上的，应当认定为非法经营行为“情节特别严重”；非法经营数额在一千二百五十万元以上或者违法所得数额在二十五万元以上，且具有《解释》第三条第二款规定的四种情形之一的，可以认定为非法经营行为“情节特别严重”。

（四）关于犯罪数额认定和刑事处罚问题
1.关于犯罪数额的认定和处罚原则/
非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇的非法经营数额或者违法所得数额是定罪量刑的依据，依法应当累计计算，但犯罪数额累计计算的前提条件是，单次非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇行为必须是依法应予行政处理或者刑事处理而未经处理的。对于不构成犯罪但超过行政处罚时效期限，或者构成犯罪但超过追诉期限的，相关数额不应累计计算。据此，《解释》第六条第一款规定，对于二次以上非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇，依法应予行政处理或者刑事处理而未经处理的，非法经营数额或者违法所得数额累计计算。
在非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇刑事案件中，只要非法经营数额或者违法所得数额达到入罪标准，就构成犯罪。同一行为的非法经营数额、违法所得数额构成不同情节的，一般应按“从一重处断”原则进行定罪处罚。据此，《解释》第六条第二款规定，对于同一案件中，非法经营数额、违法所得数额分别构成情节严重、情节特别严重的，按照处罚较重的数额定罪处罚
2.关于罚金刑的适用标准
非法经营犯罪的违法所得，包括非法经营实际获利数额和预期获利数额，既是定罪量刑的标准，也是判处罚金刑的依据。刑法第二百二十五条对非法经营罪判处罚金作出了明确规定，即依法并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金。实践中，对于能查明违法所得的案件而言，判处罚金不存在困难，但对于确实难以查明违法所得数额的，则难以确定罚金数额。在难以查明违法所得的情况下，根据有关司法解释的规定，如果按照最低罚金数额标准判处一千元罚金，显然过轻；但如果在一千元以上判处数额不等的罚金，又于法无据，有的出现悬殊的情况，影响刑罚效果。
根据调研情况和相关案例，地下钱庄的利润空间（也即违法所得）通常在非法经营数额的千分之一至千分之五之间。为便于实际操作和规范罚金的适用，《解释》第七条规定，对于非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇违法所得数额难以确定的，按非法经营数额的千分之一认定违法所得数额，依法并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金。
3.关于从宽处罚标准9
为切实贯彻宽严相济的刑事政策，在加大对涉地下钱庄刑事案件犯罪分子打击力度的同时，有必要对一些具有法定或者酌定从轻处罚情节的行为人依法予以从轻处罚。
参照相关司法解释的规定，《解释》第八条第一款明确了从轻处罚和出罪标准，一方面，规定对于行为人如实供述犯罪事实，认罪悔罪，并积极配合调查，退缴违法所得的，可以从轻处罚，目的是鼓励行为人如实供述犯罪事实，积极配合调查，主动退缴违法所得，便于查明犯罪事实和违法所得，及时有效地惩治犯罪；另一方面，规定对于犯罪情节轻微的，可以依法不起诉或者免予刑事处罚，目的是让一些罪行较轻、确有悔罪表现的行为人更好地回归社会，降低诉讼成本，取得好的办案效果。
同时，为更好地衔接和落实认罪认罚从宽制度，《解释》第八条第二款规定，对于符合刑事诉讼法规定的认罪认罚从宽适用范围和条件的，依照刑事诉讼法的规定处理。需要注意的是，该条第一款只适用于《解释》第三条规定的在非法经营罪第一档法定刑幅度定罪处罚的情形，不适用于第二档法定刑的情形。另外，对于因犯罪情节轻微而依法不起诉或者免予刑事处罚的，不影响对行为人的行政处理。
4.关于单位犯罪的定罪处罚标准
根据刑法第二百三十一条的规定，单位可以成为非法经营罪的主体。近年来，地下钱庄的组织模式呈多样化，既可以是自然人犯罪，也可以是单位犯罪。为加大对地下钱庄单位犯罪的惩治力度，《解释》第九条明确了单位非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇的，适用自然人犯罪的定罪量刑标准，对于单位实施《解释》第一条、第二条规定的非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇行为的，依照本解释规定的定罪量刑标准，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚。
（五）关于罪名竞合的处罚原则&
地下钱庄和洗钱、恐怖融资有着天然的联系，地下钱庄已成为不法分子从事洗钱和转移资金的主要通道。我国刑法第一百九十一条、第一百二十条之一分别规定了洗钱罪、帮助恐怖活动罪。司法实践中，对于地下钱庄实施非法从事资金支付结算业务或者非法买卖外汇行为，通过转账或者其他结算方式协助资金转移，或者协助将资金汇往境外，构成非法经营罪，同时又构成洗钱罪或者帮助恐怖活动罪的，按照竞合犯处罚原则，依照处罚较重的规定定罪处罚。
据此，《解释》第五条明确了非法经营罪与洗钱罪或者帮助恐怖活动罪竞合时的处罚原则。《解释》第五条的规定，也彰显了我国依法严厉打击洗钱、帮助恐怖活动犯罪的态度和决心，有利于进一步加强适用洗钱罪打击地下钱庄洗钱活动的力度，依法严厉惩处涉地下钱庄犯罪活动。
（六）关于犯罪地的认定问题
随着互联网金融的发展，现代支付结算工具日新月异，为地下钱庄跨区域、跨国（境）非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇提供了便利，地下钱庄通过网银开展业务，有的甚至在国（境）外操作网银，关联客户账户遍布全国各地，此类刑事案件的资金普遍存在跨区域、跨国（境）的特点。司法实践中，对地下钱庄非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇的犯罪地有不同理解，从而产生管辖争议。
考虑此类犯罪的特点，为依法、有效打击涉地下钱庄犯罪，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第二条的规定，《解释》第十条进一步明确了非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇刑事案件的犯罪地，将与犯罪行为相关联的各环节所在地，包括犯罪嫌疑人、被告人用于犯罪活动的账户开立地、资金接收地、资金过渡账户开立地、资金账户操作地，以及交易对手资金交付和汇出地等，均认定为犯罪地。涉地下钱庄刑事案件由犯罪地的公安机关立案侦查、人民检察院提起公诉、人民法院审判。
（七）关于《解释》的适用效力问题5
《解释》自2019年2月1日起施行。《解释》第三条对非法买卖外汇的定罪标准作了新的规定，故最高人民法院《关于审理骗购外汇、非法买卖外汇刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定的定罪处罚标准不再适用。应当明确的是，司法解释是对审判、检察工作中适用法律问题所作的解释，其效力适用于作为解释对象的法律施行期间。
对于法律施行后、《解释》实施前发生的非法从事资金支付结算业务、非法买卖外汇行为，《解释》施行后尚未处理或者正在处理的案件，依照《解释》的规定处理；对于《解释》施行前已经办结(包括已经行政处罚)的案件，按照当时的法律和司法解释，认定事实和适用法律没有错误的，不再变动。